Pôle 6 - Chambre 13, 16 mai 2025 — 21/08457

other 16 mai 2025 Cour de cassation — Pôle 6 - Chambre 13

Texte intégral

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

COUR D'APPEL DE PARIS

Pôle 6 - Chambre 13

ARRÊT DU 16 Mai 2025

(n° , 28 pages)

Numéro d'inscription au répertoire général : S N° RG 21/08457 - N° Portalis 35L7-V-B7F-CEPOH

Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 02 Septembre 2021 par le Pole social du TJ de PARIS RG n° 18/01766

APPELANT

URSSAF CENTRE VAL DE LOIRE

[Adresse 5]

[Localité 2]

représenté par Mme [P] [R] en vertu d'un pouvoir spécial

INTIMEE

Madame [C] [N]

CABINET BORNHAUSER

[Adresse 1]

[Localité 3]

représentée par Me Marc BORNHAUSER, avocat au barreau de PARIS, toque : C1522 substitué par Me SUZANNE MASCARELL, avocat au barreau de PARIS et Me Sandra MORERA, avocat au barreau de PARIS

COMPOSITION DE LA COUR :

L'affaire a été débattue le 06 Février 2025, en audience publique, devant la Cour composée de :

M. Raoul CARBONARO, Président de chambre

M. Gilles REVELLES, Conseiller

Mme Sophie COUPET,

qui en ont délibéré

Greffier : Mme Fatma DEVECI, lors des débats

ARRÊT :

- CONTRADICTOIRE

- prononcé

par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile.

-signé par M. Raoul CARBONARO, Président de chambre et Mme Fatma DEVECI, greffier à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

La cour statue sur l'appel interjeté par l'Union de Recouvrement des cotisations de Sécurité Sociale et d'Allocations Familiales (Urssaf) Centre - Val-de-Loire du jugement n° RG 18/01766 rendu le 2 septembre 2021 par le tribunal judiciaire de Paris dans un litige l'opposant à Mme [C] [N].

FAITS, PROCÉDURE, PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES

Les circonstances de la cause ont été correctement rapportées par le tribunal dans son jugement au contenu duquel la cour entend se référer pour un plus ample exposé.

Il suffit de rappeler que par courrier du 15 décembre 2017, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire a adressé à Mme [N] un appel de cotisation au titre de son assujettissement à la cotisation subsidiaire maladie (Csm) de l'année 2016, l'informant que selon les éléments transmis par l'administration fiscale, elle était redevable de la somme de 39 647 euros, exigible au 19 janvier 2018.

Mme [N] s'est acquittée de cette somme par chèque, le 5 janvier 2018.

Par courrier du 7 février 2018, Mme [N] a saisi la commission de recours amiable, sollicitant la restitution de la somme acquittée puis par lettre recommandée avec accusé de réception, le 20 avril 2018, elle a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris contestant la décision implicite de rejet de sa demande par la commission de recours amiable.

Par courrier du 7 juin 2018, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire a indiqué réduire le montant de la Csm due par Mme [N] à la somme de 39 470 euros.

A la suite de la réforme des pôles sociaux, l'affaire a été transférée au pôle social du tribunal judiciaire de Paris, lequel, par jugement du 2 septembre 2021 a :

- écarté les fins de non-recevoir soulevées par l'Urssaf Centre - Val-de-Loire ;

- déclaré Mme [N] recevable en son recours ;

- dit que le caractère tardif de l'appel de Csm du 15 décembre 2017 n'entache pas ce dernier d'irrégularité ;

- déclaré irrégulier l'appel de Csm en date du 15 décembre 2017 en raison de l'incompétence territoriale de l'Urssaf Centre - Val-de-Loire, du fait de l'absence de publicité antérieure de l'approbation de la convention de délégation entre l'Urssaf d'Î1e-de-France et l'Urssaf Centre - Val-de-Loire par le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ;

- annulé en conséquence l'appel de Csm du 15 décembre 2017 et tous les actes de la procédure de recouvrement subséquente ;

- ordonné la restitution de la somme de 39 647 euros payée par Mme [N] au titre de la Csm ;

- condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire à verser à Mme [N] la somme de 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

- condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire aux dépens ;

- débouté les parties de toute autre demande plus ample ou contraire.

Pour statuer ainsi le premier juge indique que :

* L'appel de cotisation du 15 décembre 2017 constitue une décision de l'organisme de recouvrement faisant grief à la cotisante ; il en résulte que la saisine de la commission de recours amiable le 7 février 2018 dans le délai de deux mois à compter de l'appel de cotisation était parfaitement valable comme l'était la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale, le 20 avril 2018, plus d'un mois après la saisine de la commission de recours amiable ;

* Le paiement volontaire de Mme [N] effectué le 5 janvier 2018, dans le but manifeste d'éviter intérêts et pénalités de retard, interprété à la lumière de l'exigibilité du paiement indiqué sur l'appel de cotisation, de la saisine de la commission de recours amiable par la cotisante et du recours contentieux qu'elle a formé, ne peut constituer un acquiescement au bien-fondé de la somme réclamée de la part de Mme [N] ;

* Le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée par l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible ; le fait que l'appel de la cotisation 2016 soit intervenu le 15 décembre 2017 ne saurait faire obstacle à son recouvrement ;

* L'Urssaf Île-de-France a délégué à l'Urssaf Centre - Val-de-Loire le calcul, l'appel et le recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale par une convention de délégation ayant été approuvée par décision du directeur de l'Acoss du 11 décembre 2017 publiée au Bulletin Officiel le 15 janvier 2018 ; l'approbation du directeur de l'Acoss est une décision à caractère réglementaire d'un établissement public prescrite par les textes afin de valider les conventions de délégation ; par ailleurs, l'Urssaf ne démontre pas qu'une publicité suffisante de la convention de délégation et de la décision d'approbation du directeur de l'Acoss a été garantie avant l'émission de l'appel de cotisation du 15 décembre 2017 ; l'appel de Csm du 15 décembre 2017 était donc entaché d'irrégularités ayant été émis par une Urssaf qui n'était pas encore compétente pour y procéder.

Le jugement lui ayant été notifié le 29 septembre 2021, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire en a interjeté appel à deux reprises par courriers recommandés postés les 5 et 11 octobre 2021.

Les instances ont été enregistrées, respectivement, sous les numéros RG 21/08457 et 21/08613.

Les deux affaires ont été appelées à l'audience du 6 février 2025 et ont été jointes pour être appelées sous le seul numéro RG 21/08457.

Par conclusions écrites responsives n° 2 visées par le greffe et soutenues oralement à l'audience par son avocat, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire demande à la cour de :

- déclarer son appel recevable et régulier ;

- infirmer le jugement en ce qu'il a :

* écarté les fins de non-recevoir soulevées par l'Urssaf Centre - Val-de-Loire ;

* déclaré irrégulier l'appel de Csm en date du 15 décembre 2017 en raison de l'incompétence territoriale de l'Urssaf Centre - Val-de-Loire, du fait de l'absence de publicité antérieure de l'approbation de la convention de délégation entre l'Urssaf d'Î1e-de-France et l'Urssaf Centre - Val-de-Loire par le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ;

* annulé en conséquence l'appel de Csm du 15 décembre 2017 et tous les actes de la procédure de recouvrement subséquente ;

* ordonné la restitution de la somme de 39 647 euros payée par Mme [N] au titre de la Csm ;

* condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire à verser à Mme [N] la somme de 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

* condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire aux dépens ;

Statuant à nouveau,

A titre principal,

- déclarer irrecevable la saisine de la juridiction de 1re instance par Mme [N] ;

A titre subsidiaire,

- valider l'appel de Csm en date du 15 décembre 2017 en son montant rectifié de 39 470 euros ;

- débouter Mme [N] de ses demandes ;

- condamner Mme [N] aux entiers dépens.

Par conclusions écrites récapitulatives n° 2 visées par le greffe et soutenues oralement à l'audience par son avocat, Mme [N], représentée par son conseil, demande à la cour de :

A titre principal :

- confirmer le jugement en ce qu'il a :

* déclaré Mme [N] recevable en son recours ;

* annulé en conséquence l'appel de Csm du 15 décembre 2017 et tous les actes de la procédure de recouvrement subséquente ;

* ordonné la restitution de la somme de 39 647 euros payée par Mme [N] au titre de la Csm ;

* condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire à verser à Mme [N] la somme de 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

* condamné l'Urssaf Centre - Val-de-Loire aux dépens ;

- prononcer la décharge de la somme de 39 647 ' due au titre de la Csm ;

A titre subsidiaire :

- infirmer le jugement pour le surplus, en ce qu'il a dit que le caractère tardif de l'appel de Csm du 15 décembre 2017 n'entache pas ce dernier d'irrégularité ;

A titre plus subsidiaire :

- saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question préjudicielle suivante : Le règlement n° 2016/679 et le principe d'effectivité du droit de l'Union européenne doivent-il être interprétés en ce sens que le juge national a l'obligation d'annuler un appel de cotisation établi sur la base de données traitées et transférées illégalement ' ;

A titre infiniment subsidiaire :

- limiter la cotisation de Mme [N] à un montant de 20 660,64 euros en application des nouvelles modalités de calcul de la cotisation subsidiaire maladie ;

- prononcer la décharge du surplus soit 18 986,36 euros ;

En tout état de cause :

- condamner l'Urssaf du Centre à payer la somme de 3 600 ' à Mme [N] au titre de l'article 700 du Code de procédure civile ;

- condamner l'Urssaf du Centre aux dépens.

En application du deuxième alinéa de l'article 446-2 et de l'article 455 du code procédure civile, il est renvoyé aux conclusions des parties déposées le 6 février 2025 pour l'exposé des moyens développés et soutenus à l'audience.

A l'issu de l'audience, les parties ont été informées que la décision serait mise à disposition le 16 mai 2025.

SUR CE :

Sur la recevabilité de la saisine du tribunal judiciaire de Paris formée par Mme [N] le 20 avril 2018 :

Moyens des parties :

Au soutien de l'irrecevabilité, l'Urssaf expose que les courriers des 7 février et 20 avril 2018 envoyés par Mme [N] ne pouvaient pas valablement saisir la commission de recours amiable, en l'absence de décision administrative ou de mise en demeure de l'Urssaf lui ayant ouvert les voies et délais de recours. L'Urssaf considère que la décision administrative ouvrant les voies de recours a été rendue le 7 juin 2018 et qu'à la suite de cette décision, Mme [N] n'a pas saisi la commission de recours amiable.

L'Urssaf indique que l'appel à cotisation est une invitation à régler les cotisations, ouvrant une possibilité de discuter amiablement la somme réclamée et ne comportant aucun terme impératif, de telle sorte qu'il ne s'agit pas d'une décision faisant grief à l'usager. L'Urssaf rappelle que les services de l'Urssaf sont compétents pour examiner une réclamation relative à l'assujettissement et au montant des cotisations et qu'ils ont donc étudié les réclamations formées par Mme [N] par courriers des 7 février et 20 avril 2018, en y répondant par une décision du 7 juin 2018 qui ouvrait expressément les voies de recours.

L'Urssaf précise qu'aucune décision implicite de rejet n'a pu naître à la suite du courrier du 7 février 2018, puisque la décision implicite de rejet ne naît que si la saisine de la commission de recours amiable est régulière, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Elle précise qu'en tout état de cause, le délai de deux mois à compter duquel la décision implicite de rejet est supposée exister ne court qu'à compter de l'accusé de réception du recours, accusé de réception que Mme [N] ne produit pas aux débats et qu'elle ne peut pas produire puisque l'Urssaf ne l'envoie aux cotisants que si la saisine de la commission de recours amiable est valable.

Elle explique que c'est la raison pour laquelle elle a répondu à la contestation de Mme [N] par un courrier du 7 juin 2018 qui valait décision administrative et qui lui notifiait les voies de recours.

L'Urssaf conclut que l'absence de saisine valable de la commission de recours amiable vaut omission de saisine de la commission de recours amiable, de telle sorte que le recours devant le tribunal était irrecevable.

Sur l'irrecevabilité, Mme [N] fait valoir qu'elle a respecté les délais de saisine prévus par l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, puisqu'elle a saisi la commission de recours amiable dans les deux mois suivant l'appel à cotisations et qu'elle a saisi le tribunal sur décision implicite de rejet, intervenue 30 jours après la saisine de la commission de recours amiable.

Mme [N] expose que l'appel à cotisations est une décision qui lui fait grief et qui lui ouvre donc la possibilité de saisir la commission de recours amiable. En effet, l'appel de cotisation est une décision qui notifie l'assujettissement du cotisant à la CSM, qui indique le montant de la cotisation et qui précise la date à partir de laquelle la cotisation devient exigible.

Mme [N] précise que la circulaire interministérielle DSS/5B/2017/322 datée du 15 novembre 2017, établie conjointement par les ministères du Budget et des Affaires Sociales, indique expressément que l'appel à cotisation est susceptible de recours devant la commission de recours amiable dans un délai de deux mois (qui court à compter de l'appel à cotisation) et que ce recours préalable est obligatoire avant saisine du tribunal.

Mme [N] confirme que la circulaire précise que le cotisant peut « contacter » l'Urssaf dont il relève, mais elle n'impose pas ce « contact » comme un préalable obligatoire à la saisine de la commission de recours amiable.

Mme [N] indique qu'en application des dispositions de l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale, le recours à l'Urssaf est réservé au cotisant qui estime que le montant appelé ne tient pas compte de manière exacte de sa situation ou de ses revenus et qui a payé une partie de la cotisation. Elle précise qu'elle ne remplit pas ces deux conditions, puisque d'une part, elle conteste le principe même de la cotisation, sa constitutionnalité et sa légalité, et nullement une mauvaise appréhension par l'Urssaf de ses revenus ou de sa situation, et que d'autre part, elle a réglé l'intégralité de la cotisation et non seulement une partie.

Mme [N] précise qu'à deux reprises, la Cour de cassation (arrêts de la deuxième chambre civile des 31 mai 2018, pourvoi 17-15.390, et 27 novembre 2014, pourvoi 13-21.932) a précisé que la saisine de l'Urssaf, avant saisine de la commission de recours amiable, n'était pas requise.

Elle précise que la jurisprudence a une vision très large de la notion de décision, puisque la Cour de cassation a considéré qu'un relevé de situation individuelle émis à titre provisoire constituait une décision au sens de l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale (Cass., 2e Civ., 9 novembre 2017, pourvoi 16-22.015).

Elle souligne également l'incohérence de la position de l'Urssaf, puisque les appels rectificatifs émis après nouveau calcul de la cotisation sont considérés comme des décisions sur lesquelles elle mentionne les voies de recours. Mme [N] précise que l'absence de mention sur l'appel initial de cotisation des voies de recours a pour seule conséquence de rendre les délais inopposables au cotisant mais n'est pas de nature à établir que la décision n'est pas susceptible de recours.

Mme [N] note également que le site de l'Urssaf, sous le lien suivant, https://www.urssaf.fr/portail/hom/espactes-dedies/bénéficiaire-de-la-puma/paiement-de-la-cotisation.html, mentionne expressément que la contestation du montant de la cotisation notifiée au titre de la CSM doit être portée devant la commission de recours amiable.

Réponse de la cour :

L'article 15 du code de procédure civile dispose :

« Les parties doivent se faire connaître mutuellement en temps utile les moyens de fait sur lesquels elles fondent leurs prétentions, les éléments de preuve qu'elles produisent et les moyens de droit qu'elles invoquent, afin que chacune soit à même d'organiser sa défense. »

L'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des Libertés fondamentales dispose :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

L'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, prévoit :

« Les réclamations relevant de l'article L. 142-1 formées contre les décisions prises par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole de salariés ou de non-salariés sont soumises à une commission de recours amiable composée et constituée au sein du conseil d'administration de chaque organisme.

« Cette commission doit être saisie dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision contre laquelle les intéressés entendent former une réclamation. La forclusion ne peut être opposée aux intéressés que si cette notification porte mention de ce délai. »

L'article R. 142-6 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, prévoit :

« Lorsque la décision du conseil d'administration ou de la commission n'a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai d'un mois, l'intéressé peut considérer sa demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal des affaires de sécurité sociale prévu à l'article L. 142-2.

« Le délai d'un mois prévu à l'alinéa précédent court à compter de la réception de la réclamation par l'organisme de sécurité sociale. Toutefois, si des documents sont produits par le réclamant après le dépôt de la réclamation, le délai ne court qu'à dater de la réception de ces documents. Si le comité des abus de droit a été saisi d'une demande relative au même litige que celui qui a donné lieu à la réclamation, le délai ne court qu'à dater de la réception de l'avis du comité par l'organisme de recouvrement. »

L'article R. 142-18 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable, prévoit :

« Le tribunal des affaires de sécurité sociale est saisi, après l'accomplissement, le cas échéant, de la procédure prévue à la section 2 du présent chapitre, par simple requête déposée au secrétariat ou adressée au secrétaire par lettre recommandée dans un délai de deux mois à compter soit de la date de la notification de la décision, soit de l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 142-6. »

La version applicable au litige de l'article R. 142-6 du code de la sécurité sociale fait courir le délai d'un mois au terme duquel naît la décision implicite de rejet à compter de la réception de la réclamation par l'organisme social et non à compter de la réception de l'accusé de réception de la contestation par le cotisant. Le fait que l'Urssaf n'ait pas adressé d'accusé de réception à Mme [N] à la suite de sa contestation n'a donc pas pour effet d'empêcher le délai d'un mois de courir, mais simplement de lui rendre inopposable le délai de recours contentieux de deux mois (2e Civ., 9 avril 2009, pourvoi n° 08-12.935).

Pour le surplus, il ressort des éléments de la procédure que Mme [N] a saisi la commission de recours amiable dans le délai de deux mois à compter de la réception de l'appel à cotisation du 15 décembre 2017, puis qu'elle a saisi le tribunal dans le délai de deux mois à compter de la décision implicite de rejet intervenue un mois après la saisine de la commission de recours amiable. Les dispositions des articles R. 142-1, R. 142-6 et R. 142-18 du code de la sécurité sociale ont donc été formellement respectées. La question qui oppose les parties est de savoir si le recours préalable pouvait être effectué sur l'appel à cotisations du 15 décembre 2017.

En l'espèce, l'appel à cotisations délivré le 15 décembre 2017 à Mme [N] est ainsi rédigé :

« Selon les éléments transmis par la direction générale des finances publiques, vous êtes redevable de la somme de 39 647 euros calculée sur vos revenus de patrimoine 2016 et exigible au 19/01/2018.

« Si vous disposez d'éléments permettant de remettre en cause votre assujettissement à cette cotisation ou si le montant des revenus est erroné, nous vous invitons à nous contacter.

« Le coupon ci-dessous ainsi que le règlement par chèque sont à retourner à votre Urssaf.

« Mes collaborateurs se tiennent à votre disposition, notamment en cas de difficultés financières, pour étudier avec vous les modalités de paiement.

« [']

« Les principes d'éligibilité à la CSM ainsi que les modalités de calcul sont précisés dans le décret du 19 juillet 2016 et à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale et ses textes.

« Pour plus d'information : www.urssaf.fr »

Si on se réfère au site www.urssaf.fr, dans sa rubrique « bénéficiaire de la protection universelle maladie (PUMa) », selon le chemin reporté par Mme [N] dans ses conclusions et non contesté par l'Urssaf, il est mentionné : « Si vous souhaitez contester le montant de la cotisation qui vous a été notifiée, vous pouvez saisir la commission de recours amiable (CRA) de l'Urssaf dans le délai de deux mois à compter de la réception de l'appel de cotisation. / Vous devez effectuer ce recours amiable devant la CRA avant d'engager une éventuelle procédure devant tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve votre domicile. »

De même, la circulaire interministérielle n° DSS/5B/2017/322 du 15 novembre 2017, relative à la cotisation subsidiaire maladie prévue à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, publiée au Bulletin officiel et déposée sur le site circulaire.legifrance.gouv.fr, comporte un paragraphe 6 ainsi rédigé :

« 6. Délais et voies de recours

« Les cotisants qui souhaitent obtenir des informations ou contester le principe ou le montant de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie dont ils sont redevables sont invités à contacter dans un premier temps l'organisme gestionnaire dont ils relèvent. Le redevable qui souhaite par la suite engager un recours contentieux à l'encontre du montant de la cotisation forfaitaire qui lui a été notifiée par une URSSAF doit au préalable saisir la commission de recours amiable (CRA) de cet organisme avant d'engager une éventuelle procédure judiciaire devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) dans le ressort duquel se trouve son domicile, conformément aux dispositions des articles R. 142-1 et R. 142-18 du code de la sécurité sociale. À défaut, il s'expose à ce qu'une fin de non-recevoir lui soit opposée par le TASS.

« Ce recours amiable doit être porté devant la CRA dans le délai de deux mois à compter de la réception de l'appel de cotisation contestée. En cas de rejet, le cotisant qui souhaite poursuivre sa contestation devant la juridiction compétente dispose, en application des articles R. 142-6 et R. 142-18 du code de la sécurité sociale, d'un délai de 2 mois suivant la notification de la décision explicite de la CRA pour former une requête devant le TASS. Lorsque la décision de la commission n'a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai d'un mois, l'intéressé peut considérer sa demande comme rejetée. Dans ce cas, il peut également saisir le TASS dans les deux mois suivant la date de la décision implicite de rejet. »

Il ressort de ces éléments que l'appel à cotisations ne notifiait pas expressément au cotisant les modalités de contestation. En effet, si cet appel invite le cotisant à « contacter » l'Urssaf en cas d'éléments susceptibles de remettre en cause son assujettissement ou le montant de la cotisation, sans aucune mention quant au délai de ce « contact » et quant au service en charge de recevoir ce « contact », le site www.urssaf.fr, auquel il est renvoyé pour plus de précisions, indique expressément que le recours contentieux doit être effectué auprès de la commission de recours amiable dans le délai de deux mois à compter de l'appel à cotisations.

De la même façon, la circulaire établie en vue de l'entrée en vigueur des dispositions de la cotisation subsidiaire maladie, évoque la possibilité de prendre contact avec l'Urssaf mais indique que le recours contentieux doit s'effectuer devant la commission de recours amiable, dans un délai de deux mois qui court directement à compter de la réception de l'appel à cotisations, sans que le contact préalable avec l'Urssaf ne soit posé comme une obligation, ni par cette circulaire, ni par aucun texte législatif ou réglementaire.

Aussi, il sera considéré que dès l'émission de l'appel à cotisations, l'Urssaf a laissé entendre à ses cotisants que le recours contentieux était ouvert sur l'appel à cotisations.

En invoquant l'irrecevabilité du recours contre l'appel à cotisation initial, lors des débats devant le tribunal de première instance, à une date où le délai de recours contentieux contre le courrier du 7 juin 2018 est expiré, l'Urssaf revient sur des informations essentielles qu'elle a données au cotisant et adopte ainsi une position manifestement contraire au principe de loyauté qui découle de l'article 15 du code de procédure civile, et ce, d'autant qu'elle n'avait jamais indiqué à Mme [N] qu'elle estimait que son recours du 7 février 2018 était irrecevable.

Par ailleurs, le courrier du 7 juin 2018 envoyé par l'Urssaf au cotisant, par lettre simple, qui avait pour intention de répondre à la contestation de Mme [N], a la même nature juridique que l'appel à cotisation puisqu'il ne fait que confirmer à Mme [N] qu'elle est assujettie à la cotisation subsidiaire maladie à hauteur de 39 470 euros. Ce courrier par lettre simple n'est pas une invitation impérative adressée au débiteur d'avoir à régulariser sa situation dans un délai imparti. Il ne s'agit donc pas d'une mise en demeure, qui aurait incontestablement ouvert un nouveau délai de recours contentieux. Les modalités de recours contre l'appel à cotisations du 15 décembre 2017 et contre le courrier du 7 juin 2018 doivent donc être similaires.

Or, Mme [N] a réglé provisoirement la cotisation subsidiaire maladie, tout en effectuant une contestation. L'Urssaf, qui ne conteste pas avoir encaissé le chèque lors de sa réception, n'aurait donc jamais délivré de mise en demeure à Mme [N]. Ainsi, à suivre l'argumentation de l'Urssaf, Mme [N] aurait été privée de la possibilité de porter sa contestation devant une juridiction, en violation de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.

Il convient donc d'écarter la fin de non-recevoir soulevée par l'Urssaf.

Sur la régularité de l'appel à cotisation au regard de la compétence de l'Urssaf Centre - Val-de-Loire pour délivrer l'appel à cotisations :

Moyens des parties :

L'Urssaf Centre - Val-de-Loire expose qu'en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, les conventions de mutualisation conclues entre les Urssaf prennent effet au jour de la décision d'approbation de ces conventions par le directeur de l'Acoss, à savoir à la date du 11 décembre 2017 dans le cas présent. Elle précise que, dans un arrêt du 16 novembre 2023, la Cour de cassation a confirmé cette interprétation (pourvoi 21-25.534). Elle en conclut que le juge de première instance a statué en violation de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale.

Mme [N] explique que, conformément à ce qu'a jugé le tribunal judiciaire de Paris, la convention de mutualisation non encore publiée à la date de l'appel de cotisation ne lui était pas opposable. Elle rappelle que les Urssaf peuvent calculer et recouvrer les cotisations uniquement auprès des redevables résidant dans leurs ressorts territoriaux respectifs et qu'à la date de l'appel à cotisations, alors que la convention de mutualisation n'était pas opposable, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire ne pouvait donc, pour les cotisants résidant à [Localité 8], ni recevoir les informations de l'administration fiscale, ni effectuer le calcul de la cotisation, ni adresser l'appel à cotisation.

Elle souligne que si l'Urssaf agit sur le fondement d'une délégation non opposable au cotisant, l'appel à cotisation doit être annulé, même en l'absence de grief (Civ. 2e, 4 mai 2016, pourvoi n° 15-18.188). Mme [N] indique que la convention de mutualisation ne prend effet, en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, qu'après son approbation par le directeur de l'Acoss, décision qui n'entre en vigueur qu'à compter du lendemain de sa publication, conformément aux articles L. 100-3, L. 221-1 et L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Faute de publicité suffisante, la décision du directeur de l'Acoss doit être sanctionnée d'inopposabilité, ainsi que le juge le Conseil d'Etat (CE, 24 avril 2012, n° 339669).

Réponse de la cour :

L'alinéa 9 de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale relatif à la cotisation subsidiaire maladie dispose que :

« La cotisation est recouvrée l'année qui suit l'année considérée, mentionnée aux 1° et 2° du présent article, selon les dispositions des sections 2 à 4 du chapitre III et du chapitre IV du titre IV du livre II du présent code, sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'Etat. »

Le livre I du code de la sécurité sociale est intitulé 'Livre I : Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base (Articles L. 111-1 à L. 184-1)'. Il a donc vocation à s'appliquer à tous les organismes de sécurité sociale et à toutes les cotisations, dès lors qu'aucune disposition spécifique dérogatoire n'est prévue dans les livres suivants. Les chapitres III et IV du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, visés par l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale susvisé, ne comportent aucune disposition spécifique dérogatoire au livre I en matière de délégation entre organismes. Dès lors, l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, compris dans le livre I susvisé, trouve application pour le recouvrement de la cotisation subsidiaire maladie.

L'alinéa 1er de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, dans sa version modifiée par la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 prévoit :

« Le directeur d'un organisme local ou régional peut déléguer à un organisme local ou régional la réalisation des missions ou activités liées à la gestion des organismes, au service des prestations, au recouvrement et à la gestion des activités de trésorerie, par une convention qui prend effet après approbation par le directeur de l'organisme national de chaque branche concernée.

« Lorsque la mutualisation inclut des activités comptables, financières ou de contrôle relevant de l'agent comptable, la convention est également signée par les agents comptables des organismes concernés. »

En l'espèce, la convention relative à la centralisation du recouvrement de la cotisation d'assurance maladie visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, communiquée par l'Urssaf en pièce 9, a été signée le 1er décembre 2017 entre, notamment, les directeurs des Urssaf d'Île-de-France et Centre - Val-de-Loire ainsi que par les agents comptables de ces Urssaf.

Elle stipule que « la présente convention est applicable à compter de la décision d'approbation du Directeur de l'Acoss et conclue pour une durée indéterminée » (article 2), que « les Urssaf délégantes transfèrent à l'Urssaf délégataire l'ensemble des droits et obligations afférents à l'exercice des missions de recouvrement résultant des articles R. 380-3 et suivants du code de la sécurité sociale sur le champ de la cotisation d'assurance maladie visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale » (article 3) et enfin que « l'Urssaf délégataire assure l'encaissement centralisé et la gestion du recouvrement de la cotisation visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dont le contrôle et les suites amiables et judiciaires des contestations soulevées par les cotisants » (article 4).

Par décision du 11 décembre 2017 (pièce 8 de l'Urssaf) prise par le directeur de l'Acoss en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale et relative au recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, « sont approuvées les conventions de mutualisation interrégionales, prises en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale et conclues entre les Urssaf aux fins de délégation de calcul, de l'appel et du recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, à des Urssaf délégataires conformément à la répartition figurant sur le tableau annexé à la présente décision ».

Dans le tableau annexé, il est précisé que l'Urssaf d'Île-de-France est « l'Urssaf délégante » et que l'Urssaf Centre, devenue en cours de procédure l'Urssaf Centre - Val-de-Loire, est « l'Urssaf délégataire » de la première.

Il résulte de l'alinéa premier de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale susvisé que la convention de délégation prend effet dès son approbation par le directeur de l'organisme national de la branche concernée et qu'en conséquence, l'organisme délégataire est habilité à exercer les pouvoirs résultant de cette délégation à compter de la décision d'approbation, sans qu'il n'y ait lieu d'attendre la publication (Cass., Civ. 2e, 16 novembre 2023, n° 21-25.534).

L'Urssaf du Centre - Val-de-Loire était donc territorialement compétente pour calculer, appeler et recouvrer la cotisation subsidiaire maladie des assujettis vivant à [Localité 8] dès le 11 décembre 2017.

L'appel de cotisation émis le 15 décembre 2017 et envoyé ensuite à Mme [N] a donc été émis par une Urssaf ayant bénéficié d'une délégation pour calculer, appeler et recouvrer les cotisations subsidiaires maladie au jour de l'appel de cotisation.

Il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence de compétence de l'Urssaf ayant émis l'appel de cotisations est inopérant. Le jugement déféré sera donc infirmé sur ce point.

Sur la régularité de l'appel à cotisation au regard de sa tardiveté :

Moyens des parties :

L'Urssaf Centre - Val-de-Loire expose que le tribunal judiciaire de Paris a, à juste titre, estimé que le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée à l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible. L'Urssaf précise que l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale n'est assorti d'aucune sanction et qu'en conséquence, le tribunal ne peut pas prononcer de sanction en raison de la tardiveté de l'appel, sauf à rajouter une condition au texte, sans fondement juridique. Elle rappelle que la jurisprudence de la Cour de cassation du 28 janvier 2021 (pourvois n° 19-22.255 et 19-25.853) confirme l'analyse faite par le juge de première instance. L'Urssaf Centre - Val-de-Loire rappelle que l'appel à cotisations n'est pas un acte administratif faisant grief, puisqu'il ne modifie pas la situation personnelle du requérant, qui est d'ailleurs expressément invité à se manifester s'il n'est pas d'accord avec les éléments retenus. Elle en conclut qu'au contraire d'un acte administratif, il n'est pas susceptible d'être annulé.

L'Urssaf précise qu'en tout état de cause, elle dispose d'un délai de trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle la cotisation est due pour la recouvrer.

Mme [N] expose qu'en application de l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale, la cotisation doit être appelée au plus tard le 30 novembre de l'année, c'est-à-dire ici le 30 novembre 2017. Elle expose que de très nombreuses juridictions ont statué en ce sens et que la Cour de cassation, malgré les conclusions très fermes de son avocat général, a rendu des arrêts de cassation. Mme [N] indique que toute norme légale ou réglementaire doit être respectée et que sa violation doit être sanctionnée. Elle précise que selon l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale la CSM doit être appelée au plus tard le 30 novembre, ce qui veut dire que, passé ce délai, l'Urssaf n'est plus recevable à appeler la cotisation litigieuse. Mme [N] invite donc la cour d'appel à infirmer le jugement rendu par le tribunal judiciaire de Paris, afin que cette question de principe puisse à nouveau faire l'objet d'une tentative de saisine de l'assemblée plénière de la Cour de cassation.

Réponse de la cour :

L'alinéa 1er de l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale dispose :

« La cotisation mentionnée à l'article L. 380-2 est appelée au plus tard le dernier jour ouvré du mois de novembre de l'année suivant celle au titre de laquelle elle est due. Elle est exigible dans les trente jours suivant la date à laquelle elle est appelée. »

L'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale dispose que :

« Les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues. Pour les cotisations et contributions sociales dont sont redevables les travailleurs indépendants, cette durée s'apprécie à compter du 30 juin de l'année qui suit l'année au titre de laquelle elles sont dues. »

L'article L. 244-8-1 du code de la sécurité sociale dispose que :

« Le délai de prescription de l'action civile en recouvrement des cotisations ou des majorations de retard, intentée indépendamment ou après extinction de l'action publique, est de trois ans à compter de l'expiration du délai imparti par les avertissements ou mises en demeure prévus aux articles L. 244-2 et L. 244-3. »

Le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée par l'article R. 380-4 a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible (2e Civ., 28 janvier 2021, pourvoi n° 19-22.255 ; 2e Civ., 6 janvier 2022, pourvoi n° 20-16.379), étant rappelé qu'aucune sanction de nullité n'est prévue en cas de non-respect du délai. Dès lors, le dépassement du délai prévu entraîne uniquement le report de l'exigibilité et du point de départ de calcul des majorations de retard.

Le report de l'exigibilité de la cotisation ne fait pas grief au cotisant. En effet, il convient de distinguer, d'une part, la prescription de la dette et d'autre part, la prescription de l'action en recouvrement. En application de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, quelle que soit la date de l'appel à cotisation, la dette de cotisation de Mme [N] se prescrit par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elle est due. Un décalage de l'appel à cotisation sera donc sans effet sur le cours de la prescription de la dette, qui commence toujours à courir le 31 décembre de l'année au titre de laquelle elle est due. En revanche, le report de l'exigibilité influe sur la prescription de l'action en recouvrement qui ne pourra courir qu'à compter de la délivrance de la mise en demeure; un décalage de l'appel à cotisation retardera donc le point de départ de la prescription de l'action en recouvrement, qui est sans autre effet sur le cotisant que d'allonger le délai de paiement, étant précisé que si l'appel à cotisation intervient après le délai triennal de prescription de la dette, l'Urssaf Centre - Val-de-Loire ne pourra plus réclamer aucune somme.

Ce moyen sera en conséquence rejeté.

Sur la régularité de l'appel à cotisations au regard de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel du 27 septembre 2018 :

Moyens des parties :

L'Urssaf Centre - Val-de-Loire indique que la décision 2018-735 du Conseil constitutionnel a validé la conformité à la constitution de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, sous la réserve du paragraphe 19 de la décision, qui précise qu'il appartient au pouvoir réglementaire de fixer le taux et les modalités prévus à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale de façon à ce que la cotisation n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. L'Urssaf Centre - Val-de-Loire indique qu'il s'agit d'une réserve d'interprétation directive, c'est-à-dire qu'elle donne l'interprétation à retenir et comporte une prescription à l'égard du pouvoir réglementaire chargé de l'application de la loi. Cette seule réserve d'interprétation ne permet pas de considérer que le Conseil constitutionnel a entendu déclarer rétroactivement non conformes à la constitution les dispositions réglementaires des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale tels qu'issus du décret 2016-979 du 19 juillet 2016.

L'Urssaf estime que cette réserve d'interprétation ne vaut que pour les autorités de l'Etat et ne peut donc être invoquée directement par les justiciables à l'appui d'une irrégularité de l'appel à cotisations. Elle rappelle que cette réserve d'interprétation, en date du 27 septembre 2018, ne vaut que pour l'avenir et n'a pas d'effet rétroactif.

L'Urssaf Centre - Val-de-Loire précise que les modifications de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, introduites par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019, ne sont pas la conséquence directe de cette réserve d'interprétation mais visaient principalement à répondre aux critiques en lien avec les effets de seuil constatés. L'article 12 de la LFSS 2019 précise expressément que les modifications ne s'appliquent que pour les cotisations appelées au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2019. Ces dispositions de la LFSS 2019 ne peuvent donc être invoquées dans le présent litige.

L'Urssaf Centre - Val-de-Loire précise également que le Conseil d'Etat, dans une décision du 10 juillet 2019, a déclaré conforme à la constitution les dispositions réglementaires relatives à la CSM.

En conséquence, l'Urssaf considère que le cotisant ne peut se prévaloir de cette réserve d'interprétation, pour obtenir la décharge de la CSM.

Mme [N] explique qu'elle a été assujettie à une cotisation d'un montant de 39 647 euros, qui correspond à une cotisation égale à 8 % des revenus patrimoniaux, déduction faite de la somme de 9 654 euros correspondant au seuil d'assujettissement. Elle rappelle que cette cotisation est assise sur des revenus du patrimoine qui ont déjà fait l'objet d'une imposition aux prélèvements sociaux plus importante que celle appliquée aux revenus d'activité (17,2 % pour les premiers contre 9,7 % pour les seconds). Elle souligne également que la cotisation, sans plafonnement, entraîne un effet de seuil, puisqu'il suffit d'avoir des revenus d'activité d'un montant de 3 861 euros sur l'année, soit 322 euros par mois, pour réduire le montant de la CSM à environ 1 000 euros, puisque dans ce cas, la CSM est assise sur les seuls revenus d'activité, à l'exclusion des revenus du patrimoine, qui peuvent demeurer très élevés par ailleurs.

Mme [N] indique que les modalités de calcul de la CSM peuvent engendrer une cotisation d'un montant très élevé, sans rapport avec le bénéfice supposé d'un accès à une couverture sociale collective. Elle précise que cette situation anormale a été corrigée successivement par les tribunaux, par le législateur et par le pouvoir réglementaire, mais dans des conditions de temps qui sont telles qu'elle en demeure exclue.

Ainsi, elle indique qu'à la suite de la saisine du Conseil constitutionnel sur une question prioritaire de constitutionnalité visant l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a confirmé que la CSM était une cotisation sociale et non un impôt et qu'en conséquence, les modalités de calcul de cette cotisation sociale devaient être fixées par un texte réglementaire et non par un texte législatif. Tout en rappelant que son contrôle est limité au domaine de la loi, le Conseil constitutionnel a toutefois formé une réserve d'interprétation applicable au texte réglementaire, afin qu'il fixe les modalités de cette cotisation de telle sorte qu'elle n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

Mme [N] expose que la décision du Conseil constitutionnel prend effet immédiatement et vise donc les articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale dans leur version en vigueur au jour de la décision, qui ne doivent plus être appliqués ; elle souligne d'ailleurs que la décision du Conseil constitutionnel est rédigée au présent de l'indicatif, et non au futur de l'indicatif comme lorsque les réserves d'interprétation visent les textes réglementaires à venir.

Mme [N] expose qu'à la suite de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, le pouvoir exécutif, après avoir exposé dans la discussion parlementaire les défauts de conception de la CSM, notamment au regard des effets de seuil et de l'absence de plafonnement, a proposé une modification de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans le projet de LFSS 2019, pour remédier aux difficultés pointées dans la réserve d'interprétation susvisée. Elle souligne toutefois que, malgré les mises en garde, l'application cette modification du texte a été différée jusqu'aux cotisations dues pour l'année 2019.

Mme [N] expose que, dans sa décision du 10 juillet 2019, visée par l'Urssaf, le Conseil d'Etat n'a pas pu appliquer la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, puisque saisi pour un recours pour excès de pouvoir, il ne pouvait étudier le moyen dit d'incompétence négative, c'est-à-dire la lacune du texte quant à l'absence de plafonnement. Les dispositions réglementaires existantes qui lui étaient soumises n'étaient pas contraires à la Constitution.

Mme [N] souligne toutefois que le Conseil d'Etat rappelle dans cette même décision que la réserve d'interprétation est revêtue de l'autorité absolue de la chose juge et qu'elle lie tant les autorités administratives que le juge, renvoyant ainsi implicitement au juge judiciaire la tâche d'écarter au cas par cas les dispositions réglementaires lorsqu'elles créent une rupture de l'égalité devant les charges publiques.

En effet, Mme [N] rappelle que, par application de l'article 62 de la Constitution, la réserve d'interprétation doit s'appliquer erga omnes, avec une autorité équivalente à celle d'une loi, immédiatement, avec un effet rétroactif, puisque la réserve d'interprétation s'incorpore à la disposition critiquée. Elle en conclut qu'elle a pour effet de paralyser l'exécution des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale tant qu'ils demeurent contraires à la Constitution, et ce, même pour les situations passées. Ainsi, Mme [N] estime que le juge judiciaire est bien compétent pour appliquer l'article 62 de la Constitution et de donner plein effet à la réserve d'interprétation, ainsi qu'il résulte de l'arrêt du tribunal des conflits SCEA [6] du 17 octobre 2011, dès lors que le pouvoir réglementaire ne l'a pas fait pour les situations des cotisants redevables de la CSM pour les années antérieures à 2019.

Réponse de la cour :

L'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, dispose :

« Les personnes mentionnées à l'article L. 160-1 sont redevables d'une cotisation annuelle lorsqu'elles remplissent les conditions suivantes :

« 1° Leurs revenus tirés, au cours de l'année considérée, d'activités professionnelles exercées en France sont inférieurs à un seuil fixé par décret. En outre, lorsqu'elles sont mariées ou liées à un partenaire par un pacte civil de solidarité, les revenus tirés d'activités professionnelles exercées en France de l'autre membre du couple sont également inférieurs à ce seuil ;

« 2° Elles n'ont perçu ni pension de retraite, ni rente, ni aucun montant d'allocation de chômage au cours de l'année considérée. Il en est de même, lorsqu'elles sont mariées ou liées à un partenaire par un pacte civil de solidarité, pour l'autre membre du couple.

« Cette cotisation est fixée en pourcentage du montant des revenus fonciers, de capitaux mobiliers, des plus-values de cession à titre onéreux de biens ou de droits de toute nature, des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels et des bénéfices des professions non commerciales non professionnels, définis selon les modalités fixées au IV de l'article 1417 du code général des impôts, qui dépasse un plafond fixé par décret. Servent également au calcul de l'assiette de la cotisation, lorsqu'ils ne sont pas pris en compte en application du IV de l'article 1417 du code général des impôts, l'ensemble des moyens d'existence et des éléments de train de vie, notamment les avantages en nature et les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers, dont le bénéficiaire de la couverture maladie universelle a disposé, en quelque lieu que ce soit, en France o